La gobernanza es la capacidad del gobierno de atender un problema público conocido para la sociedad a través de políticas públicas, instrumentos y procesos. Según afirma el RAR, en América Latina y Caribe, las políticas públicas y acciones adoptadas para atender el riesgo de desastres son, en su mayoría, respuestas coyunturales a un desastre. Se sostiene que los instrumentos de gestión son reactivos, como lo son las respuestas posdesastre y los sistemas de alerta temprana, o son inversiones para corregir el riesgo existente, como lo es la reubicación de poblaciones o la instalación de diques. Esta forma de abordar la problemática, según alega el Reporte, ha llevado a que el problema público continúe siendo el desastre y no el riesgo.

“La pobreza, la desigualdad, la fragmentación territorial, los procesos de urbanización informal, el manejo de los recursos naturales, todo impacata en el territorio y se interconecta con otras áreas, no son específicos de un sector particular. Cada una de las áreas clave para el desarrollo tienen un correlato en la conformación de la vulnerabilidad y las posibilidades de reducción de la misma. Todos los campos confluyen para reducir los factores que impulsan el riesgo de desastres.” Raquel Lejteger, arquitecta especializada en gestión del riesgo de desastres, consultora de Naciones Unidas, coautora RAR. 

El RAR analiza la necesidad de que la gobernanza del riesgo de desastres incorpore el enfoque de corresponsabilidad, donde la obligatoriedad de reducir el riesgo de desastres sea un compromiso conjunto entre los diversos sectores de la gestión pública. Este enfoque entiende el riesgo de desastre como un producto del desarrollo, no como una responsabilidad exclusiva de una única entidad centralizada. Garantizar este enfoque implica dictar normativas que incidan directamente sobre los impulsores del riesgo, por ejemplo, normativas relacionadas a la mitigación del cambio climático, la gestión integrada de los recursos hídricos o la planificación y ordenamiento del territorio, entre otras. El reporte alega que a partir de la adopción del Marco de Hyogo en 2005, la región inició un proceso de reforma de las normativas pasando de normas focalizadas en temas de emergencias y respuesta ante desastres a políticas públicas con enfoques más comprensivos orientados a la reducción y prevención del riesgo, bajo principios de corresponsabilidad.

“A nivel de políticas o estrategias financieras de los países, no basta solamente con la asignación de recursos para la gestión de desastres, sino que se debe asignar primero en el presupuesto para poder gestionar el desarrollo.” Carlos Picado, Jefe de la Unidad de Desarrollo Estratégico de la Comisión Nacional de Emergencias (CNE) de Costa Rica

Uno de los grandes debates sobre la gobernanza, de acuerdo con el reporte, es en qué medida las políticas públicas abordan integralmente el riesgo de desastres y su gestión: hay casos de políticas cuyos títulos son comprensivos, pero sus contenidos, intrumentos y procesos no establecen un abordaje verdaderamente integral. Un abordaje integral implica la definición explícita de responsabilidades institucionales para todos los componentes de la gestión del riesgo, acompañado de la asignación de recursos técnicos y presupuestales que garanticen su implementación y seguimiento. En las políticas públicas de América Latina y Caribe, el RAR encuentra evidencias de instrumentos relacionados a la recuperación posdesastre, pero muy pocos relacionados a la identificación y reducción del riesgo o a la protección financiera de los bienes. “Es claro que la integralidad de la gestión del riesgo desde la perspectiva de definición explícita de responsabilidades institucionales para todos sus componentes es un proceso aún no consolidado”[1], según afirman los expertos.

El RAR establece que avanzar hacia una gobernanza adecuada para reducir el riesgo de desastres significa construir una gobernanza del desarrollo con enfoque territorial, donde las decisiones sobre el desarrollo contemplen los recursos y atributos del territorio donde van a implementarse. Una gobernanza territorial del riesgo implica comprender que toda acción de orden social, ambiental, productivo o de infraestructura tiene una expresión concreta sobre el territorio y las personas que lo habitan. El informe resalta como resultado que el desarrollo sostenible no depende solamente de las normas e instrumentos de política pública sino de los efectos que las acciones resultantes tienen sobre el territorio y las personas. Ejemplos de esto son la construcción de viviendas en zonas inundables, el impulso de actividades productivas que generan estrés hídrico y deforestación o megaproyectos sin criterios de seguridad: se afirma que, en la medida que las acciones no consideren los rasgos del territorio, seguirán construyéndose los riesgos de desastres.

“La respuesta ante desastres va a tener que ir más allá de políticas nacionales. Se deberá aterrizar la gestión a escala local, donde las municipalidades tienen un rol fundamental. En muchos países, los gobiernos locales siguen siendo sumamente débiles, mal equipados y mal formados para enfrentar el riesgo. Se debe aprovechar 30 años de experiencia acumulada de la sociedad civil para crear marcos de acción conjuntos con gobiernos locales, con enfoque territorial.” Pascal Girot, Universidad de Costa Rica, Escuela de Geografía

El RAR destaca que, tanto en el Marco de Acción de Hyogo como en el Marco de Sendai, se enfatiza el hecho de que la reducción del riesgo y el desarrollo sostenible deben localizarse en la misma dimensión de gobernanza, donde los marcos institucionales que se generen apunten a modificar las causas de fondo o los impulsores que contribuyen a la construcción de riesgos de desastres. “Esta estrategia debe contar con un amplio perfil de participación democrática, y un claro esquema de rendición de cuentas que permitan subsanar de manera efectiva los déficits de desarrollo y las acciones públicas y privadas que continúan impulsando la construcción del riesgo”[2], recomienda el reporte de cara a implementar una gobernanza para el desarrollo sostenible de la región.