La pandemia COVID-19 está desvelando cómo condiciones como la desigualdad, la exclusión y la informalidad constituyen impulsores del riesgo y la existencia de una gran dificultad para evitar o controlar la construcción de riesgo a futuro. El RAR hace un análisis de los principales conceptos desarrollados en el Reporte, a la luz de los sucesos y resultados provisorios de la pandemia.

“La pandemia evidenció que la exclusión, la pobreza y la desigualdad son factores impulsores: con el confinamiento y la necesidad de distanciamientos como medidas sanitarias, no es lo mismo realizarlo en unas condiciones que en otras. La pandemia afectó a todas las escalas: a nivel de países, a la interna de los países y al interior de las ciudades.” Raquel Lejteger, arquitecta especializada en gestión del riesgo de desastres, consultora de Naciones Unidas, coautora RAR

Dada la magnitud en el impacto en las economías y sociedades, el RAR considera a la pandemia COVID-19 como una catástrofe de carácter transnacional. Los impactos más severos se visualizan en el desplome de las economías nacionales y regionales como consecuencia de las políticas públicas para frenar la transmisión del virus y proteger los sistemas de salud; lo que tendrá efectos en la producción, el empleo, la pobreza, la educación y la salud, provocando, según el Reporte, un retroceso en los indicadores de desarrollo de la región. El informe recuerda que el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres en 2015 agregó las amenazas relacionadas con lo ambiental, lo tecnológico y lo biológico, donde se enmarca el COVID-19.

Según sostiene el RAR, es preciso abandonar la interpretación convencional de la pandemia como una amenaza exógena y sorpresiva que impacta negativamente la salud e interrumpe el desarrollo económico y social normal de la región: “al igual que en los desastres clásicos, el riesgo asociado a la enfermedad COVID-19 es configurado por la concatenación de múltiples factores de amenaza, exposición y vulnerabilidad; todos socialmente construidos”[1], afirman los expertos. Por un lado, se resalta el hecho de que la exposición es más alta en el caso de personas con necesidad de trabajar en espacios donde el distanciamiento social es imposible o donde los protocolos de higiene son más difíciles de aplicar, y, por otro lado, la vulnerabilidad al virus se magnifica en poblaciones expuestas a riesgos como el desempleo, la contaminación ambiental, condiciones de vivienda precarios o falta de acceso a servicios básicos de salud y protección social.

“Se deben fomentar los espacios de reflexión a nivel regional sobre las causas estructurales de la vulnerabilidad ante el COVID-19 y por qué ciertas comunidades y grupos socioeconómicos han sido más impactados. El RAR puede cumplir un rol muy importante en eso. Esta pandemia pone de relieve los multiplicadores de riesgos y pone en evidencia cuáles son los mecanismos que siguen perpetuando la vulnerabilidad y la exposición al riesgo.” Pascal Girot, Universidad de Costa Rica, Escuela de Geografía

El RAR argumenta que la pandemia evidencia la construcción social del riesgo y explica las fases que llevan a esta construcción comenzando por la acumulación y culminando en el repliegue de los efectos de los desastres en los mismos escenarios de riesgo. Indica, además, que a los procesos que construyen los escenarios de riesgo se les llamó impulsores de riesgo, identificados como la pobreza, la desigualdad, el desarrollo humano mal planificado, la gobernanza débil, la degradación ambiental, el cambio climático, entre otros. Se afirma que todos estos impulsores están interrelacionados y son consecuencia de los modelos de desarrollo implementados en la región.

Según los expertos del RAR, la catástrofe COVID-19 revela un impulsor de riesgo histórico en la región: la falta de inversión en los servicios públicos, llevando a la desigualdad en el acceso a servicios de salud pública y agua potable. El reporte introduce un enfoque profundamente transformador: la decisión de invertir o no en salud pública se entiende bajo la lógica de privatización de beneficios y la socialización de riesgos, una dinámica de desarrollo adoptada por los países donde los beneficios del crecimiento económico tienden a expropiarse y concentrarse, mientras que los riesgos que acompañan al crecimiento se externalizan y se transfieren a otros grupos sociales y territorios. Esta lógica es la que subyace a todos los impulsores del riesgo.

En su epílogo, el RAR revisa el concepto de riesgo sistémico y sus orígenes en el sector financiero luego de la crisis de 2007-2011 para referirse a los riesgos creados a lo interno de un sistema, donde al fallar una entidad crea efecto en cascada al resto del sistema. Se concluye entonces que la pandemia COVID-19 es considerada una manifestación del riesgo sistémico dado que el origen y la propagación del virus fue causada por factores intrínsecos a la naturaleza del propio sistema (redes de producción, distribución y consumo) generando estrés en los servicios de salud, y donde las políticas públicas de cuarentena adoptadas para proteger dichos sistemas paralizaron las economías nacionales.

“La pandemia COVID-19 es un evento que, por sus características, pone en evidencia la condición sistémica de los riesgos y desastres. Si bien tiene un carácter inmediato inminentemente sanitario, las medidas para controlar la pandemia tuvieron un impacto en la dimensión social y económica. Cualquier evento de desastre tiene el mismo efecto sistémico, pero la pandemia es un evento que permite hacer más evidente el carácter sistémico del impacto de los desastres.” Carlos Picado, Jefe de la Unidad de Desarrollo Estratégico de la Comisión Nacional de Emergencias (CNE) de Costa Rica

Según el RAR, a partir de la implementación del MAH se evidenció cómo los recursos invertidos en la gestión de los desastres no estaban frenando la construcción social del riesgo en los territorios de la región. Se volvió evidente que los desastres no son exógenos sino endógenos a la dinámica de los modelos de desarrollo, es decir, riesgos construidos socialmente con carácter sistémico. Sin embargo, afirma que, a pesar de este cambio de paradigma y enfoque incorporado en los sistemas institucionales, estrategias y políticas, los países han encontrado dificultades para traducir ese cambio de enfoque en prácticas efectivas.

“La gestión del riesgo no debe ocupar una estrategia nacional, sino que debe ser inherente a toda práctica de desarrollo. Una estrategia como un documento, como un instrumento separado, resulta innecesario: la gestión del riesgo debe estar incorporada en el proceso de planificación de cada uno de los actores relevantes, tanto en el ámbito territorial como en los ámbitos sectoriales.” Carlos Picado, Jefe de la Unidad de Desarrollo Estratégico de la Comisión Nacional de Emergencias (CNE) de Costa Rica

El epílogo del RAR recuerda que los escenarios de riesgo se manifiestan en los territorios, donde hay actores sociales que conviven con ellos. Por eso, las transformaciones en las prácticas de desarrollo que están postuladas en las políticas nacionales o en los compromisos internacionales deben manifestarse y ser implementadas en el propio territorio para que tengan incidencia real. Esto significa, para los expertos, fortalecer la gobernanza tomando en cuenta las especificidades propias de cada país de la región. Sin embargo, se presentan retos comunes para los países como la falta de capacidades de planificación, gestión y disponibilidad de recursos financieros en los gobiernos locales o la excesiva complejidad en las normativas de planificación.

El RAR concluye su análisis resaltando la urgencia de transformar las prácticas actuales de gestión del riesgo como un sector separado y aislado hacia acciones permanentes en todos los sectores que promueven el desarrollo, cuyos resultados se verán en el mediano y largo, incluso más allá de la vigencia del Marco de Sendai.